Israël : Une culture politique du compromis

Israël : Une culture politique du compromis

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Par Jean-Philippe POUGET : A.T.E.R en droit public Université d'Evry, Doctorant en droit sous la direction du professeur H.PORTELLI sous la direction de qui, il rédige une thèse: "La responsabilité du président en France et aux Etats-Unis : de l'"impeachment"américain à la procédure de destitution en droit français". Il est titulaire d'un M2-Contentieux de droit public (Paris I), d'un M2-Science Politique (Paris II) et d'un M1-Droit des Affaires (Paris II). Il a par ailleurs été Chargé de T.D à Paris II (2002-2005) , et a travaillé à Yale University 2006 auprès du professeur B.Ackerman. Il est actuellement Représentant des doctorants Ecole doctorale G.Vedel Paris II) depuis 2007.

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Alors que Benyamin Nétanyahou, le Premier ministre israélien, chef du Likoud (parti de droite) vient d’obtenir un délai supplémentaire¹du président Shimon Peres pour former un gouvernement, le résultat des élections législatives israéliennes²suscite une nouvelle fois un large consensus autour du Likoud, désigné comme le parti politique le mieux à même de former cette coalition³.

Déjà, les « pères » de l’Etat hébreu avaient rencontré des difficultés à constituer leurs gouvernements, et ont dû consacrer une part importante de leur temps non seulement à négocier des coalitions gouvernementales mais à les maintenir⁴. En effet depuis les origines de l’Etat, et alors que celui-ci n’était encore qu’en gestation, à l’époque où le « Yichouv⁵ » juif de Palestine, mandataire des britanniques avait obtenu l’autogouvernement, le système majoritaire a été écarté et la représentation proportionnelle adoptée.

Quelles sont les caractéristiques institutionnelles de l’Etat d’Israël ? Comment peut-on expliquer le particularisme attaché au système électoral ⁶ ? Un système atypique et unique en son genre, peu connu en Europe mais de plus en plus contesté⁷, malgré quelques tentatives de réformes.

Israël est une démocratie de type parlementaire : l’autorité de l’exécutif procède de la confiance que lui accorde le parlement monocaméral : la Knesset. Il n’y a pas de séparation stricte entre les deux pouvoirs, ce qu’atteste le fait que les ministres y compris le Premier d’entre eux, conservent leur siège de député.

Aujourd’hui l’Etat d’Israël n’a toujours pas de constitution de façon formelle. Ce sont les lois fondamentales⁸qui jouent le rôle d’une quasi-constitution et permettent de mieux appréhender l’organisation institutionnelle de l’Etat. Cette situation témoigne du souci de préserver le consensus minimum entre religieux et laïcs dans la mesure où les partis religieux s’opposent à l’adoption d’une constitution qui ne serait pas conforme à la Torah.

I – Approche institutionnelle de l’Etat d’Israël :

La fonction de chef d’Etat⁹actuellement occupée par Shimon Peres est essentiellement protocolaire. Jusqu’en 1998, le Président de l’Etat était élu par la Knesset pour cinq ans au vote secret parmi les candidats présentés pour leurs mérites personnels ou leur contribution à la nation. Une législation révisée en 1998, prévoit désormais l’élection du président pour un mandat unique de sept ans.

Le chef de l’Etat se cantonne essentiellement à un rôle honorifique et de représentation, ce dernier n’a pas d’influence sur la politique du gouvernement. Il signe les lois votées par la Knesset, reçoit les lettres de créances des diplomates, ouvre la session inaugurale du parlement. Cependant sa position lui confère essentiellement une autorité morale qui peut parfois contraindre le chef du gouvernement à suivre ses conseils en période de crise. Le seul rôle significatif qu’il conserve sur un plan politique reste la nomination du premier Ministre, après avoir entendu l’avis de tous les leaders des partis politiques. Si un parti est nettement en tête, le président sans ambiguïté ne peut offrir la tâche qu’à son leader. Si par contre, les deux partis sont de force comparable, comme ce fut le cas entre le Likoud et Kadima en Février 2009 (27 et 28 sièges respectivement à la Knesset), le président choisit le candidat qui lui semble avoir le plus de chances de former une coalition gouvernementale.

Le personnage central du régime en Israël demeure le Premier ministre à qui il appartient de former un gouvernement. Depuis 1948, le pays a connu 12 Premiers ministres sous 15 législatures mais aucun n’est allé au terme de son mandat. C’est généralement le dirigeant du parti qui a obtenu le plus de sièges, lors des élections des députés de la Knesset, qui est choisi. Ses pouvoirs politiques sont très étendus et il est autorisé à agir dans tout domaine non dévolu par la loi à une autre autorité. Le pouvoir exécutif de l’Etat est ainsi assuré par le gouvernement chargé d’administrer les affaires intérieures et extérieures, y compris les questions de sécurité.

Les ministres rendent compte de leurs actes et de l’accomplissement de leur mission devant le Premier ministre et le gouvernement est responsable collectivement devant la Knesset. Une motion de défiance ne peut être présentée que par les partis qui ne sont pas représentés au gouvernement .Outre l’objectif qui est de protester contre la politique du gouvernement, une telle motion a surtout pour ambition de tenter de le renverser.. Jusqu’alors, une telle motion n’a été adoptée qu’une seule fois¹⁰. La plupart des ministres reçoivent un portefeuille et dirigent un ministère ; les ministres sans portefeuille peuvent être appelés à assumer la responsabilité de projets spécifiques. Le Premier ministre peut également avoir la responsabilité de tel ou tel portefeuille comme ce fut souvent le cas (par exemple, Ben Gourion et Itzhak Rabin étaient également ministre de la Défense).

Le pouvoir législatif est assuré par la Knesset, parlement monocaméral, composé de 120 sièges. L’Assemblée intervient lors de deux sessions, elle dispose du pouvoir d’adopter les lois.

Le système électoral israélien est souvent présenté comme l’exemple le plus achevé de scrutin proportionnel¹¹. Contrairement au système français, où chaque circonscription choisit son député, l’ensemble du pays se présente comme une circonscription unique.

De Metoulla au Nord, à la frontière libanaise, à Eilat au Sud, aux confins de l’Egypte, le pays tout entier est considéré comme une seule circonscription

Etant entendu que toute liste n’ayant pas obtenu le seuil de représentation, qui est depuis 2006 de 2 % des voix du nombre total de suffrages exprimés, n’obtient pas de siège à la Knesset, les 120 sièges seront répartis, au prorata des voix et à la plus forte moyenne¹², entre les diverses listes ayant atteint ce seuil (notons que des accords de report de voix sont possibles entre listes proches). Kadima a obtenu en 2009, 22.47 % des voix (soit 28 sièges) tandis que le Likoud obtenait 21.61 % (soit un siège de moins).

Le choix d’un mode de scrutin proportionnel intégral¹³peut se comprendre historiquement dans la mesure où l’Etat juif n’était encore qu’un projet d’une société démocratique qui malgré des sensibilités différentes impliquait la participation de chacun. Dans le cas contraire, certains groupes auraient pu se sentir exclus, il aurait été prévisible alors qu’ils adoptent des méthodes anti-parlementaires et soient tentés par des actions de sabotage ou de guérilla. Tous ces groupes, toutes ces tendances devaient être représentés à la Knesset. C’est ainsi qu’à la création de l’Etat en 1948 , les leaders politiques à commencer par Ben Gourion , ont choisi un système représentatif « de proportionnelle pure » où chacun pouvait non seulement faire entendre sa voix mais aurait une chance , sinon d’être au pouvoir du moins d’être représenté à l’Assemblée. En pratique, il s’agit tout d’abord d’un scrutin de listes. Tous les citoyens israéliens (de plus de 18 ans), sans aucune discrimination de sexe ou d’ethnie sont appelés à voter le même jour, dans tout le pays, et leurs voix seront comptabilisés au niveau national.

La première caractéristique du scrutin, qui distingue Israël de toutes les autres démocraties, est ainsi l’absence de circonscriptions, l’absence de toute division électorale du pays. L’offre est impressionnante, une trentaine de listes briguent les suffrages, et au final dix à quinze d’entre elles obtiennent le nombre de voix requis pour disposer de sièges à la Knesset. Avec un tel système, pour avoir un gouvernement majoritaire, il est nécessaire qu’un parti obtienne plus de la moitié des suffrages. Ceci n’est jamais arrivé¹⁴.

La particularité israélienne réside dans le fait que les partis politiques , petits ou grands, jouissent d’avantages considérables par rapport à leurs homologues dans d’autres pays Ils sont à peu près sûrs d’être représentés à la Knesset, 2 % des voix¹⁵étant un objectif aisé à atteindre.

Les partis politiques israéliens se divisent en trois catégories : les deux grands pôles politiques, le socialiste et le nationaliste constituent les deux grands centres¹⁶autour desquels gravitent les autres partis. Eux seuls en général ont la faculté de former un gouvernement. Pour y parvenir, le chef du parti politique arrivé en tête cherche le soutien de trois familles politiques : la libérale, la religieuse et l’arabe. La troisième catégorie comprend les partis éphémères¹⁷qui durent souvent une seule législature, quelquefois plus longtemps.

Le système de parti demeure le reflet des sensibilités qui composent la société israélienne : communistes, arabes, travaillistes, nationalistes, ultra-nationalistes, orthodoxes, ultra-orthodoxes, ultra-orthodoxes séfarades, et autres. Jusqu’à présent, aucun parti n’a reçu suffisamment de sièges à la Knesset pour être en mesure de former un gouvernement à lui seul ; tous les gouvernements israéliens ont donc été formés sur la coalition de plusieurs partis. Les formations politiques non inclues dans le gouvernement sont dans l’opposition. La question se pose aujourd’hui pour le parti travailliste grand perdant des élections qui pourrait participer au gouvernement Nétanyahou. Le leader du parti politique le plus important de l’opposition devient le chef de l’opposition et doit être informé chaque mois par le Premier ministre des affaires importantes de l’Etat.

Le système politique repose ainsi sur le compromis, la négociation qui est au cœur de la culture politique israélienne, mais pas toujours bien accueillie par l’opinion qui ressent confusément que rien n’est jamais tranché au moment des élections mais plus ou moins accommodé par la suite. Les décisions laissent toujours de la marge pour des aménagements négociés entre les différents partenaires politiques. Douze partis sont aujourd’hui représentés à la Knesset, les combinaisons sont multiples et le foisonnement des petits partis ouvre la voix à tous les marchandages. C’est cette même logique de négociation permanente qui explique sans doute que la pratique du référendum soit demeurée étrangère à la culture politique israélienne dans la mesure où un référendum produit un résultat sans ambiguïté excluant toute possibilité de négocier , de transiger , de ménager les uns et les autres .

Le système proportionnel s’il permet de ménager les intérêts contradictoires à l’intérieur de la société israélienne, ne facilite pas l’émergence d’un dirigeant capable de s’élever au-dessus des intérêts partisans. Les dirigeants israéliens souffrent en outre d’une crise de légitimité liés aux nombreux scandales touchant la classe politique.

II - Instabilité gouvernementale et réformes du système électoral 

Alors que le conflit israélo-palestinien semble nécessiter des leaders au-dessus des intérêts partisans, pour espérer un grand pas vers la paix, sont apparus ces dernières années en Israël certains facteurs d’instabilité dont témoignent la participation électorale qui comme dans de nombreux pays connaît une chute inexorable. Les scandales politiques au plus haut sommet de l’Etat, révélés ces dernières années, peuvent expliquer pour partie cette désaffection des électeurs, mais le système électoral¹⁸demeure au cœur de la contestation.

En effet, les élections législatives anticipées de 2009 (un an avant le terme du mandat des députés de la Knesset) sont précisément liées à la démission du Premier ministre Ehud Olmert, soupçonné de corruption¹⁹. Avant lui, le président Moshe Katsav avait également dû se résoudre à abandonner le pouvoir.

L’ancien président soupçonné d’actes graves²⁰a été contraint de quitter la présidence en juin 2007. L'ancien chef de l'Etat, dont le cas est sans précédent dans l'histoire politique d'Israël, avait été remplacé par l'ancien Premier ministre travailliste Shimon Pérès.

Dans l’hypothèse où le président est mis en cause au cours de son mandat, la loi fondamentale correspondante, prévoit que pendant toute la durée de ses fonctions, le chef de l’Etat jouit de l’immunité et ne peut être jugé par un Tribunal, néanmoins la Knesset peut le destituer lors d’un vote exceptionnel. Dans cette hypothèse il faut une majorité des trois quarts (90 députés sur 120) pour voir le président destituer .C’est alors le président de la Knesset qui devient chef d’Etat par interim et assure toutes les fonctions présidentielles prévues par la loi. S’agissant du Premier ministre, le gouvernement est généralement formé pour quatre ans mais la démission anticipée d’Ehud Olmert rappelle conformément à la loi fondamentale de l’Etat , relative au gouvernement qu’il peut être mis fin au mandat²¹.

Le système électoral israélien a vu une tentative de réforme se mettre en place en 2001, visant à faire élire le Premier ministre au suffrage universel. Les israéliens ont compris que seul un chef de l’exécutif élu au suffrage universel pourrait obtenir la stabilité et la liberté d’action tant souhaitées.C’est ainsi qu’aux élections de 1996 les citoyens votèrent directement pour élire le premier ministre Nétanyahou en 1996, Barak en 1999 et Sharon en 2001 ont alors profité de ce changement²²de la loi fondamentale sur le Premier ministre en étant élus selon cette nouvelle modalité, directement par le peuple. L’objectif initial de cette réforme était de renforcer la position du Premier ministre face à la Knesset afin de l’affranchir de la tutelle des partis représentés à l’Assemblée et de rendre plus stable le gouvernement. Mais le résultat attendu ne fut pas concluant, loin d’affaiblir le poids et l’influence des petits partis, il n’avait fait que les renforcer.

Cette réforme se solda donc par un échec : l’élection au suffrage universel direct pour être efficace aurait dû s’accompagner de changements structurels dans l’élection du parlement qui n’ont pas eu lieu. Ce que les promoteurs du système n’avaient pas prévu, c’est que la personnalisation du pouvoir deviendrait le « cheval de Troie » pour réduire le rôle des deux grands partis. Le signe le plus manifeste de l’échec de la réforme se manifesta par la brièveté des gouvernements qui en sont issus: si Benyamin Netanyaou a pu tenir pendant trois ans, son successeur Ehud Barak ne s’est maintenu que deux ans. En conséquence, dès son arrivée au pouvoir, Ariel Sharon fit voter le retour à l’ancien système électoral en mettant fin à l’élection directe du Premier ministre tout en obtenant un léger renforcement de son pouvoir. Depuis les élections de 2003, le Premier ministre n’est plus élu au suffrage universel et c’est l’ancien système à la proportionnelle qui est à nouveau en vigueur. Dans la mesure où un gouvernement a besoin de la confiance de la Knesset, il doit bénéficier du soutien d’une coalition constituée d’au moins 61 des 120 membres de la Knesset.

Il convient enfin de s’interroger sur les raisons du maintien du scrutin proportionnel quasi-intégral, avec un seuil d’éligibilité fixé désormais à 2 % des voix exprimées.

L’argument central qui figure en faveur de son maintien est qu’il a pour vertu principal d’assurer une représentation politique à des groupes sociaux minoritaires dotés d’une forte identité collective qu’ils entendent transporter dans le champ politique , en l’occurrence en Israël , les Arabes , les Juifs ultra-orthodoxes , les Orientaux et les Russes. Parmi les propositions de réformes du système électoral actuel, les plus fréquemment évoquées sont l’adoption d’un système majoritaire inspiré du modèle anglo-saxon, la création de circonscriptions électorales et la modification du seuil de représentation.

La première hypothèse apparaît délicate²³dans la mesure où la multiplication des partis est le reflet de l’éclatement idéologique inhérent à la société israélienne, pour les raisons susmentionnées. La seconde solution, la création de circonscriptions électorales permettrait certainement de diminuer le poids des petits partis, et d’en supprimer certains mais elle apparaît délicate à mettre en œuvre. C’est sans doute la hausse du seuil de représentation (de 2 % depuis 2006) qui est la plus simple à appliquer. Mais il faut observer que l’éclatement actuel de la Knesset s’explique par d’autres facteurs, l’affaiblissement des deux grands partis (Likoud, Avoda²⁴) lors des dernières élections législatives de 2009 et l’apparition de partis nouveaux (Kadima : « en avant », Israël Beitenou : « Israël notre maison », Shas) qui modifient le paysage politique israélien, avec une nouvelle place sur l’échiquier politique pour le Centre droit, mené par Tzipi Livni.

Le Premier ministre Benyamin Nétanyahou qui a conclu un accord avec la formation d’extrême droite, Israël Beitenou, s’est placé dans une position délicate à l’égard de l’administration américaine qui a promis de travailler à la conclusion d’un accord de paix avec les Palestiniens. Celui-ci pourrait voir se rallier le parti travailliste pour composer un gouvernement dont la solidité de « l’Union » déterminera sa viabilité.

1 Le Premier ministre désigné dispose de 28 jours pour former un gouvernement. Le président de l’Etat peut allonger ce délai de 14 jours au maximum. Si cette période pouvant atteindre 42 jours, est dépassée et que le membre désigné de la Knesset n’a pas réussi à former un gouvernement, le président peut confier cette tâche à un autre membre du parlement, qui bénéficiera lui aussi d’un délai de 28 jours pour parvenir à ses fins. Si un gouvernement n’est toujours pas constitué, une majorité absolue de membres de la Knesset (61) peut alors écrire au président pour lui demander de confier cette mission à un membre de la Knesset en particulier. Un tel cas ne s’est jamais produit.

2 Elections législatives du 10 Février 2009 : Kadima 28 , Likoud 27 ,Israël Beytenou 15 , Parti travailliste(Avoda) 13 , Shass 11 , Judaïsme unifié de la Torah 5, Liste Arabe unie 4 , Union nationale 4 , Parti communiste (Hadash) 4 , Energie 3 , La Maison juive 3 , Balad 3 …) .

3 Ce recours inévitable à la coalition de deux ou plusieurs partis induit un type de pratique politique formé sur le compromis, la négociation.

4 Rares sont les gouvernements à être allés au bout du mandat normal de quatre ans. 31 gouvernements en 60 ans.

5 Foyer national juif sous mandat britannique de 1919 à 1948, le « Yichouv » ne jouissant d’aucune continuité territoriale, la représentation proportionnelle à une seule circonscription était la plus facile à mettre en œuvre. En outre ce système permettait d’effacer les disparités entre régions rurales et régions urbaines. Enfin et surtout, le système proportionnel constituait un facteur d’intégration devant accorder une légitimité indispensable à l’Etat en devenir, au vu de la grande hétérogénéité ethnique et politique de la population, qui se reflétait déjà dans la composition de l’Assemblée des représentants.

6 Voir Arend Lijphart, « Israeli democracy and democratic reform in comparative perspective » in Ehud Sprinzak et Larry Diamon (éds), Israeli democracy under Stress, Londres, Lynne Reinner Publishers, 1993.

7 Les travaillistes grands perdants des dernières élections de Février 2009, proposent aujourd’hui un changement du système électoral. « Nous ne pouvons pas continuer ainsi » a déclaré Ehud Barak. Il est inconcevable qu’un parti de gouvernement obtienne moins du quart des sièges à la Knesset (Parlement).

8 Ces lois déjà en vigueur qui remplacent la constitution écrite régissent la vie politique et l’organisation des pouvoirs. Elles portent sur les thèmes suivants : « la Knesset ; les biens fonciers d’Israël, le président de l’Etat ; le gouvernement ; le budget de l’Etat ; l’armée ; Jérusalem, capitale d’Israël ;le système judiciaire ; le contrôleur de l’Etat ; le droit d’exercer le métier de son choix ; et la dignité et la liberté humaine .

9 Loi fondamentale sur le président de l’Etat.

10Le 15 juin 1990.

11 Un système de représentation proportionnelle s’applique également aux Pays-Bas.

12 En 1949, puis à partir de 1973, la formule « Bader-Ofer » (une variante de ce qui est connu en science politique sous le nom de système d’Hondt) est en vigueur.

13 Scrutin à un tour.

14 Même après la guerre des six jours, qui avait permis au gouvernement de l’époque de jouir d’une popularité sans précédent, le parti majoritaire n’avait obtenu « que » 46.2 % des suffrages soit 56 des 120 députés.

15 Ce n’est qu’aux élections générales pour la 13 è Knesset, en 1992, que la barre est passée de 1 % à 1.5 % avant d’être étendu à 2 % en 2006.

16 Les deux grands pôles ne doivent pas faire oublier que pendant les trois premières décennies de l’Etat, seul le pôle socialiste avait une chance de constituer un gouvernement, les nationalistes du Hérout puis du Likoud étant confinés dans l’opposition.

17 « One issue parties » : partis éphémères dont le plus récent est le parti Gil visant à défendre les retraités. Il a obtenu 7 sièges en 2006 et tend à disparaître.

18 On se reportera aux recueils du professeur Alan Arian , Elections in Israël , Tel Aviv University Press .

19 La justice annonce le 4 Décembre 2008 qu’Ehud Olmert ne serait pas inculpé pour trafic d’influence concernant la vente des parts de l’Etat dans la Banque Leumi à un groupe financier alors qu’il était ministre de l’Industrie et du commerce en 2005. Il sera néanmoins mis en cause dans plusieurs affaires de corruption, soupçonné notamment d’avoir bénéficié d’aides financières d’un entrepreneur américain Morris Talsky alors qu’il faisait campagne pour devenir maire de Jérusalem et qu’il visait la présidence du Likoud. Le 21 Septembre 2008, dans son discours de démission, il évoque l’affaire de corruption dont il fait l’objet et se dit « fier d’être un citoyen d’un pays où un Premier Ministre peut faire l’objet d’une enquête comme tout autre citoyen ». Tzipi Livni réussit de justesse à se faire élire à la tête du parti Kadima. Le 22 septembre 2008, elle est chargée par le président Shimon Pérès de former le prochain gouvernement. Son échec oblige Shimon Pérès à convoquer des élections anticipées en 2009, alors qu'Ehud Olmert continue à assurer les affaires courantes.

20 Article in Blog de l’auteur portant sur « statut pénal et « impeachment présidentiel » : Le Président israelien M.Katsav dans la tourmente : http://statutpenalpresident.blog.lemonde.fr/ du 24 janvier 2007.

21 En cas de démission, de mort ou d’incapacité permanente du premier Ministre, des élections spéciales seront organisées.

22 Les Premiers ministres élus au suffrage universel, encore plus tributaires des petits partis que leurs prédécesseurs, ont tenté d’introduire une forme de présidentialisme en Israël.

23 Un projet visant à introduire une dose de scrutin majoritaire a été rejeté en 2008.

24 Parti travailliste.